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分析称贫富混居无法解决阶层割裂问题

归档日期:07-09       文本归类:割裂      文章编辑:爱尚语录

  《环球》杂志记者/周彪 辛省志 驻伦敦记者/康逸 驻巴黎记者/刘卓 驻新加坡记者/丁其林

  清晨,家住北京东五环的黄女士费力地钻过小区旁边的一道铁栅栏,打算绕道前往北边不远处的公交站。这是高碑店附近靠近京通高速路北边的一片社区,一道不高的铁栅栏将这片社区分成了南北两个部分。同北京许多小区一样,栅栏某个隐蔽的地方被人为地拉开,方便晚归的人们在深夜大门关闭后直接出入。

  “北边是水电集团的房子,南边的塔楼都是给拆迁户盖的”,社区里一名四十多岁的保安告诉记者,“也有很多拆迁户把房子租给附近做小生意的商贩了,所以南边的小区各种人都有,情况比较复杂”。因为每天出入南边小区的人太多,保安也没有办法管理,只能对进进出出的人睁一只眼闭一只眼。由于小区北边距离公交车站更近,所以经常有人像黄女士那样直接穿过栅栏去赶公交。

  以上的情形似乎是不同群体混居所带来问题的一个缩影。为了避免出现城市不同阶层人群的聚居,增加阶层之间的流动性,中国政府其实在几年前就进行了“贫富混居”的尝试。今年7月份,兰州市房管局决定将市政府主导的保障性住房建设实行“贫富混居”。此前,武汉也提出不再成片开发建设经适房,提倡穷富混居。但政策的结果却让高档社区的富人们不满,被“混居”的低收入群体也似乎不领情。

  在当前全国各大城市都在加大保障性住房建设力度的背景下,如何做好低收入群体政策房的区位分布,成为许多人关注的焦点。通过记者对专家学者们的采访,一个个关于混居问题的争议点逐渐显露出来。

  大部分被采访的研究者对政府贫富混居政策的出发点表示认可,认为作为城市规划的重要组成部分,保障房建设区位分布也十分重要,政府应该发挥积极作用。南开大学周恩来政府管理学院教授常健认为,混居政策的出发点当然是好的,它的目的就是防止一个城市内的穷人和富人形成明显的地理分割,导致城市部分区域越来越穷,部分区域越来越富。如果真出现这种情况,它对城市的危害也是明显的,它不利于阶层的互相流动,因为穷人和穷人长时间住在一起,生活习惯、作风都一样,使他们聚居的地方如同一个孤岛,当然不利于提高他们主动改善自身环境的积极性。

  中国社会科学院社会学所组织与社区研究室主任王颖认为推行贫富混居在国际上其实也是一个大趋势,一些国家大城市旧城区因为出现了贫民窟而产生了许多问题,现在新城规划也都在考虑如何推行混居政策避免出现以前的老问题。2005年法国发生的骚乱事件震惊全世界,骚乱由巴黎郊区两名移民少年为躲避警察追捕触电身亡引发,随后迅速蔓延至全法约300个市镇。骚乱持续20余天,造成数十人死亡,9000多辆汽车被焚。这场骚乱震动全法,暴露了法国社会很多矛盾。而法国大城市及其郊区布局不合理,造成贫富隔阂与对立也是其中不容忽视的问题。

  法国政府在骚乱后出台了以“贫富混居”为主要解决方案的“城市更新计划”。但至今实施效果有限,住房贫富隔阂状况积弊难改。复旦大学社会发展与公共政策学院教授梁鸿认为,政府最好能够在问题产生前就未雨绸缪,做好规划,防止出现类似于法国旧城区贫富隔阂严重的问题,“这是城市管理者应尽的职责”。

  早在1945年,当时负责英国住房事务的大臣安奈林·贝文就提出了混合居住这一概念,希望能够建立更加平稳、安定的社区。2000年,英国政府在住宅绿皮书中进一步推广混合居住这一概念,建立不同住宅类型、面积大小、住权和不同收入人群混合居住的可持续发展社区计划,并将曼彻斯特、利兹和东伦敦的三个地区定为混居示范点。

  然而,也有专家对政府出台的这一政策完全持否定态度。北京大学社会学教授郑也夫认为“贫富混居”这一概念本身就是个伪命题,“严格地讲,大部分政策房的申请者不是一个城市最穷的人,所谓‘贫富混居’实际上是‘中低收入者与富人混居’,这二者因为福利分配上的小摩擦就不算是大事了。一个城市真正的穷人是那些迫切需要有个落脚之处的农民工,但是他们享受政策房的机会很少。这是中国大城市长期都没有解决好的问题。”

  虽然认为政府的出发点是好的,并对政府在这方面所做的尝试表示赞同,但常健认为可行性不大,“出发点虽然好,但其执行的可行性可能遇到很大挑战,首先是住在高档社区内的穷人心理会出现很大反差,甚至产生自卑感,而且他们还可能觉得物业税太贵。另外富人可能也觉得和低收入者的生活习惯不一样,他们的生活可能也会受到干扰。”

  因此,混居政策究竟好不好,其实还是取决于政府具体如何操作才能“不把这一本好经念歪”。

  “政府出台的很多政策中出发点都是非常好的,但未必就能顺利推行,”常健告诉记者。例如多年以前就在社会上议论纷纷的带薪休假制度,为保障劳动者的休息权,《劳动法》屡次修改,但在推行过程中总是遇到这样那样的困难。这次的贫富混居政策可能同样遇到了执行上的挑战。

  “贫富混居”在中国最典型的做法就是“插花建设”,也就是在城市若干高档社区中“点缀”政策房,尽量让政策房在城市中均匀分布。复旦大学社会发展与公共政策学院教授梁鸿认为“插花建设”虽然可能会引起一些摩擦,但这些小矛盾都是可以协调的,因此他认为这种混居形式或许可行。“由于生活习惯、经济能力、需求等各方面的差距,两种群体安排在同一个社区内,小摩擦肯定难以避免,这就需要各方面做好协调工作。如果是大规模的混居,最后在一个区域内形成一个群体和另一个不同的群体,那就很麻烦了。因此,小规模配建政策房的做法虽然会带来摩擦,但如果协调得好的话还是可行的。”

  “插花建设”与法国政府的“城市更新计划”类似。为了实现“贫富混居、长治久安”的目标,法国政府根据2003年相关法律要求而开始大力推行“城市更新计划”。这项计划由国家城市更新署负责,总目标是到2013年,预计新建改建500个社区让近400万居民改善居住生活水平。根据“城市更新计划”,法国房地产商想在某个区域开发大型楼盘时,必须向法国政府承诺其所建住宅含有一定比例的廉租房,否则他就无法实施楼盘开发。在这一过程中,该房地产商将得到部分政府资金的补助,但所建廉租房也将由政府部门控制。法国新建楼盘不仅会出现廉租房紧挨着普通商品楼的局面,甚至在普通商品楼内也会包含一定数量的廉租房。这样一来,穷人和富人将可以自然地住到一起,而且廉租房的质量也有了保障。

  中国社会科学院社会学所组织与社区研究室主任王颖则持相反意见,她认为“如果在一个相对较大的区域内混居,可能会收到比较好的效果。但是如果在同一个社区当然会出现问题。比如生活习惯、生活水平的不同可能引起的心理不平衡。如果在同一个小区内配建给低收入人群的保障房,这部分人很可能感觉自己被边缘化,看到富人开豪车,他们的内心肯定也不好受。但是如果在相对较大的区域内进行贫富混居,上述矛盾可能得到缓解,还有利于区域和谐,在混居的区域内,如果办一件大事,富人有钱可以出钱,穷人出力,这样办事情也很好协调。同时也能避免因为生活习惯不同引起的矛盾。当然,具体应该在多大的区域内没有具体标准,比如在国外,可以是一个比较大的街区,这个需要具体分析。”

  从法国的经验看,由于贫富住房隔阂严重,雄心勃勃的“城市更新计划”插花建设收效甚微。最近东南部城市格勒诺布尔两名阿拉伯裔劫匪抢劫赌场逃离过程中被警方击毙而引发骚乱,骚乱规模虽然不大,但极具讽刺意味的是,骚乱发生的维拉纳夫社区正好是国家城市更新署在2008年与地方机构达成协议优先改建的街区。法国混居政策所带来的摩擦可能因多种族移民问题而比中国更复杂,中国城市有自身的特点,无论是插花建设还是大规模混居,这都可能需要根据具体的区域特点而制定。

  “人以群分,物以类聚”已经被看作是一种再简单不过的自然规律。在城市规划中,如果任凭穷人和富人按照自己的居住标准去自由发展,结果又会如何?大部分的学者虽然都认为一个城市产生贫富分化很正常,但严重的分化所带来的社会危害还是不可忽视的。

  南开大学周恩来政府管理学院常健教授认为,虽然贫富分居不利于阶层间的交流流动,但其实它可能还有利于社会的和谐。“物以类聚人以群分”是基本规律,生活习惯、经济水平差不多的人住一起可能更加相安无事。在国外,这也是很正常的,美国一些城市也有黑人居住区,还有其他不同文化传统人群的居住区,政府也没有能力让他们消失,政府能做的其实就是多支持一个城市的,让他们的生活水平得到改善,在教育、就业等各方面多给他们增加机会,增加他们由穷人变成富人的机会。

  当然,大多数学者还是觉得“贫富分居”这种状况在一个城市严重存在并不是什么好事。正如梁鸿所说的那样,“先不说以后是否会造成严重的社会后果,这种分居或者说阶层割裂现象的存在就是不好的。”这种不好可能就是穷人和富人群体的“不和谐”。如果长期得不到改善,可能就会像法国一些大城市的旧城区那样积重难返。

  法国的问题确实非一日而成。法国大城市布局的现状是市中心是老城区,商业发达,居住者以中产阶级为主;市郊则两极分化,富翁将自己的家安在这一地带的别墅区,而最穷的人也往往只能住在这一地带的“城中城”内。所谓“城中城”,是指郊区穷人聚居的公寓楼居住区,其主体通常是建筑相对密集的廉租房,人口也相对密集,许多人称这些区域为“类贫民窟”。

  由于大部分廉租房建设在大城市郊区,在实际操作中,造成城区划出泾渭分明的“富人区”和“廉租区”。居住在“廉租区”的居民就业机会相对少、环境相对恶劣、陷入贫困的几率也相对较大,富人不敢到“廉租区”来,也不对穷人进行帮助;而住廉租房的穷人则仇视富人,往往“以自己的方式”解决生存问题,造成社会矛盾激化。

  中国社会科学院社会学所组织与社区研究室主任王颖则认为,“国外贫民窟,如印度,那是任其自由发展缺乏规划造成的,但是中国城市政府的组织性很强,一般不会出现大面积的贫民聚居区。”

  “混居无法解决阶层割裂的问题,中国城市化过程中最迫切需要解决的是真正贫困者,特别是城市农民工们的问题。现在政府要做的不是消除‘贫民窟’,也难以消除,政府最应该做的是提高‘贫民窟’的生活水准。”由于正值开学时节,郑也夫很自然地提到城市农民工们的孩子,“如果这部分人的利益得不到保障,危害是显而易见的,这些农民工的孩子也是未来中国的新二代劳动力,政府和企业应该承担起责任让他们能够安心地在父母所在的城市生活,公平地在城市享受义务教育。但现在政府和企业没有很好地承担起这个责任,承担这个责任的大都是他们远在乡下的爷爷奶奶……”

  梁鸿也认为,“这种做法当然不是根本性解决问题的办法,最根本的是完善社会保障制度,缩小贫富差距的问题。政府更应该从制度层面,比如说教育、公共服务、公共设施等方面尽量照顾到城市的,改善他们基本的居住环境,在二次分配上给他们提供保障,这比混居政策会更能促进阶层间的流动,避免产生严重的城市贫民窟现象。”

  王颖指出,贫富混居政策所体现的实质应该是“公共设施、公共服务和公共政策的开放性和公平性。也就是说,在一个区域内,公共设施、公共服务和公共政策应对富人和穷人开放,而不应该有歧视。”如此说来,贫富混居的实质同其他一切促进社会公平合理的政策具有相同的目的。“城市贫富差距是没有办法消除的,由于各方面的原因,第一次分配不可能有绝对的公平,但是第二次分配就要体现公平合理的原则。贫富混居政策应该属于政府对二次分配进行调控的范畴。”

  在政策房的建设和管理问题上,英国和新加坡政府的做法或许可以给我们提供借鉴。英国是住宅商品化程度较高的国家,但政府并没有将低收入群体一并推向市场,而是通过提供廉租房和租房补贴来满足他们的基本居住需求。根据规划政策以及保障性住宅政策,英国政府承诺为担负不起商品房的住户提供高质量的住宅,并由地方规划部门具体规定该地区商品房和保障性住宅的数量。

  撒切尔夫人1979年上台之后进行的住房改革相关法案规定,凡是租住政府公屋满三年的英国公民,都可以33%的折扣将房子买下来;租住期达20年的,可以半价购买。据统计,在上个世纪80年代,英国总共有150万幢公屋成为私产,不仅解决了广大低收入阶层的住房问题,稳定了社会,而且许多家庭因此而加入了中产阶层的行列。当时的环境大臣赫塞尔廷就评论说“这项法案为本世纪最重要的社会革命之一奠定了基础。”在大量建设保障性政策房的同时,新加坡政府主要是通过对房地产市场的严格控制防止房价飞涨导致低收入群体因买不起房而聚集起“贫民窟”。由于政府的控制严格,监管得力,新加坡城内看不到贫民窟,真正做到了“居者有其房”。

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